作者简介：曾盛聪，福建师范大学公共管理学院教授、福建师范大学政治发展与地方治理研究中心主任。福建 福州 350007

　　内容提要：国家治理现代化的顶层设计为当代中国政府的治道变革进行了目标校准和方法论定位。在快速变动的复杂社会中，政府既要走出单一主体“独孤求剑”的格局，又要避免陷入西方去政府中心论的窠臼。国家融吸社会的整体性治理，既是中国的良政善治之道，也是“能动社会”的实现方式，它强调治理主体多元兼容、治理形式和谐共治、治理手段民主协商、治理成果社会共享，契合了东方国家的政治组织方式与政治价值生态，成就了改革开放40年来的中国治理模式。为此，我们亟需跳脱西方治理范式的理想化想象和虚幻性迷局，遵照于当代中国国家建构与政府治理的逻辑，既要强化整体性治理中的政府中心地位，又要提升社会自组织能力与治理能效，还要致力于完善政府与社会的制度化联系与协商机制。

　　关 键 词：国家治理/整体性治理/国家与社会/治理范式/民主协商/national governance/holistic governance/state and the society/governance paradigm/democratic consultation

　　中国改革开放40年从根本上说是国家治理体系与治理能力现代化成功探索的40年。“治理”概念是“舶来品”，但“国家”与“治理”的有机结合则是中国的创造，“国家治理”的提出不但在理论上丰富和发展了唯物史观关于国家的学说，而且在实践层面对当代中国政治、经济、社会等领域的改革以及国家与社会之间的互动关系与制度建设，带来了全新气象也提出了时代性课题。我国国家和政府治理需要积极借鉴人类文明发展的成果，但这绝不意味着我们要亦步亦趋于西方理念及其实践范式。“世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判，不能定于一尊，不能生搬硬套外国政治制度模式。”①尤其是，随着近年西方政府治理效率低下、民粹主义泛滥、社会乱局纷呈和政治颓败之势显现，我国国家和政府治理创新的在地化探索与实践，急切需要跳脱西方政治及其话语的窠臼，破除西方国家治理的迷思。

　　一、西方政治制度下的治理话语与治理范式

　　“社会”在西方政治制度和民主形态中具有特殊的本原性意义，现代西方政治制度正是建基于国家与社会二元存在之间相互作用、矛盾运动之上，西方人也习惯于从个体独立及其所决定的市民社会来解释现代西方民主的由来及其必然性。②从倚重社会开始直至构建一个所谓“开放和自由的社会”，就成了西方民主化的基本逻辑与实践理路。在西方政治社会系统中，开放自由的社会不仅是独立个体追求个人权利与利益的领地，而且在此基础上形成的非政府组织形式与社会自治系统又是监督、制约甚至对抗国家权力体系的基本形式与路径。以政府为依托的国家权力体系、以市场为依托的经济调节机制和以社会组织为依托的社会自治系统，构成了西方国家政治社会的基本架构。因此，社会超然于国家和政府不仅是宏观政治层面的西方民主化的重要意涵与要求，也是现实治理层面的西方政府所栖身或所面对的基本环境与格局。在政府、市场、社会三个维度关系中，政府让位、限权直至退守“守夜人”状态不仅长期在政治意识形态层面被新旧自由主义、市场原教旨主义奉为圭臬，而且也成为现代西方政府改革与治理模式创新的基本遵循。很显然，社会是否获得可抗衡国家和政府的“中心地位”，社会治理是否存在“实质性的多中心因素”，成为西方话语下的“民主社会”的基本标志。

　　不可否认，个体独立与“开放和自由社会”作为西方民主政治的重要内容，曾经激发了西方人巨大的创造激情与社会活力，西方民主发展相对于非西方国家也体现出某种意义上的“历史首创性”，③但这种“历史首创性”并不具有使其成为现代政治生活普遍模式的必然性与可推演性。尤其随着近年西方民主乱象、民粹泛滥、政治衰败，西方民主制度自身存在的“理性人”、“权利绝对”、“程序万能”等“基因缺陷”空前爆发出来，④福山等西方学者曾鼓噪一时并自视甚高的“历史终结论”真正遭遇了“终结”。美国学者贝瑞和威尔科克斯发现，美国政治制度的核心层存在一个难以逾越的困境，这就是自由主义和极端个人主义大行其道，当社会尚处于自由竞争阶段时，社会利益博弈是可控的，但是，当资本的力量借助垄断发挥其能量时，利益集团就可以操控政治进程和议题，社会利益集团化和利益集团反过来控制政府与社会就难以避免。极端化的个人主义、放纵的自由主义和泛滥的民粹主义以及无法避免的利益集团“政治暴力”和“政治暴戾”现象，是资本主义肌体自身难以克服的“癌变”，也是今天西方社会乱局的重要的制度性根源。⑤

　　西方乱象并不仅仅是宏观政治层面的症候，而由政治制度所决定的现实治理层面的政府失灵、政策失效，也在不断印证与坐实宏观层面的问题。近年西方政府治理上的失败，除了表现为“看得见的手”违背市场规律、社会公平和公共利益而变成践踏公义与秩序的“看得见的脚”；还表现为政府在多元、分裂、对抗甚至冲突的“自由社会”中的治理低效甚至无效，以及在越发强大的利益集团面前政府“撬不动”的无能为力和无可奈何。在利益集团能经常操控政治和社会组织的环境里，公共政策被异化为践踏公共利益的“私人政策”进而导致政府扭曲与失败就有了必然性联系。在个体独立和个人利益绝对化、社会组织目标与利益诉求千差万别、政府与社会二元对峙甚至对抗的社会中，作为国家治理的具体运行和现实依托的政府治理就必然面临着国家整体利益不断分化的挑战，受到不同社会势力及其背后的社会组织的掣肘，公共政策碎片化、零散化、短视化和低效率自然无法避免。当政府与社会之间的协同性被瓦解，公共政策的整体性、系统性和整合力就大打折扣。有如福山对西式民主进行反思时所言，当“极化”政治成为主流，“否决政治”盛行，即使是必要的改革措施都难以付诸实施，这正是西方政府治理失败和国家走向衰弱的根源所在。⑥显然地，社会对抗国家是西方民主化的基本逻辑，但这种“宏观叙事”并未赋予“微观叙事”的西方政府治理持续性优势与活力，西方近年不断升级的政治社会乱局越发清晰显示，西方政府“缺乏‘良政善治’的能力，缺乏‘综合平衡’的制度，缺乏‘深谋远虑’的规划”。⑦在分化、冲突、对抗甚至暴恐活动加剧的局势面前，所谓个人优先和社会自由终究只是西方民主化所设定的政府治理的幻觉和迷局罢了。

　　构建所谓“开放与自由社会”模式对于西方之外的广大发展中国家，也始终表现出极大的迷惑性。西方民主政治在人类历史上体现出的首创性或先发性，极易被一些人理所当然尊奉为各国政治发展和全球治理的普遍性模式，不但西方国家习惯于高高在上为全球治理确定标杆、制定准则，而且总不乏发展中国家自觉不自觉将带有先验性的西方政治精神、原则与标准不加过滤地植入具体的国家与社会，趋附于西方模式之下。⑧换言之，西方政治输出不仅仅体现在文化与民主原则、政治价值与制度的宏观层面，而且还体现在政府治理和社会治理的具体模式与路径选择的微观层面。综观近年拉美、北非、中东欧、东南亚等国家对于西方模式简单移植，均如出一辙种下了分裂、对峙、抗争甚至无休止冲突的种子，部分国家因此陷入民族分裂、政局动荡、党派恶斗、社会分化、犯罪丛生的困境之中。植入西方治理模式基本上只有两种结局：一种是从希望到失望，如菲律宾、泰国、乌克兰、吉尔吉斯斯坦等；另一种是从希望到绝望，如海地、伊拉克、阿富汗、刚果民主共和国等。⑨倚重社会凸显个人主义、自由主义的基本价值，这种价值在非西方国家并无文化根基和政治价值的依托与滋养，出现“排异反应”在所难免。即便在今天的美国，在政府与社会分化对峙、既得利益严重固化的局势下，也是一个“治理成本异常昂贵”的国家。非西方国家盲目移植如此“昂贵”的治理模式，从“排异反应”开始直至最终落得国家及政府治理的整体性溃败就不足为奇了。